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在《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中，在“創新人口管理”部分提到了建立居住證制度。上海落戶留學生落戶中介留學生落戶上海根據該辦法，“公民離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領居住證。”同時，“符合條件的居住證持有人，可以在居住地申請登記常住戶口。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。”從這些規定可以看到，決策者希望通過居住證制度來化解僵硬的戶籍制度所帶來的人口流動與公共服務不匹配現象。那么，居住證制度真能發揮這種用處嗎？我們不妨以上海居住證制度為例，討論這個制度的利弊得失。自2002年起，上海開始實行人才居住證，之所以采用人才居住證，本質上是想通過此種辦法在現有的戶籍制度下為上海引入更有競爭力的人才，因此居住證最初只適用于引進國內外的人才方面，申請者需“具有本科以上學歷或者特殊才能”。不過隨著非戶籍人口越來越多，人才居住證的不便之處逐漸凸顯：如果僅僅將居住證制度適用于一小部分“人才”，那么絕大多數非當地戶籍人員的日常生活都會受到影響。因此，上海不斷改變居住證的適用范圍，將其從“人才”變為一般勞動者。2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過，宣布自當年7月1日開始對非當地戶籍人口全面實施居住證制度。同年6月27日，管理辦法配套的《上海市居住證積分管理試行辦法實施細則》公布。與此前的居住證相比，現在的制度最大的優點是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設置相應的指標體系，對持證人進行“積分管理”。在這個管理辦法中，積分管理的基礎指標“包含年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標”，同時輔以“緊缺急需專業、投資納稅或帶動本地就業、繳納職工社會保險費基數、特定的公共服務領域、遠郊重點區域、全日制應屆畢業生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員等指標”等加分指標。有意思的是，盡管新版居住證不再設立前置條件，但辦理居住證的人數卻非常少。本月初，上海市公安部門統計，上海全市現有非當地戶籍人口1100.09萬人。其中辦理《上海市居住證》107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。這是自2013年《上海市居住證管理辦法》實施以來第一次公布申領居住證的信息。按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證并不難，只要在上海有“合法穩定居住和合法穩定就業”就可以申領。為何到目前為止未辦證者達到536.93萬人，換句話說，為何有超過一半以上的人沒有申請臨時居住證，也沒有申領居住證？