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　　大家真真切切地看到，對于農民工來說，在農村保留土地，是那么的重要。它能夠在進城受阻甚至失敗的時候，提供一條不錯的退路。于是，農村不僅有推力，而且也有了拉力。張翼教授的數據表明，如果必須交回承包地，那么農民工愿意進城落戶的比例會進一步下降至11%-13%。

　　城市的拉力呢？原來有三大引擎，一是收入高，二是福利好，三是生活豐富。落戶上海申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學人員，年齡可適當放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報，經審核同意后受理。2010年以來，農村居民的收入增長一直快于城鎮居民，城鄉收入差距縮小了，也就弱化了城市吸引農民工的拉力。近十年來，基本公共服務加快覆蓋城鄉、加快覆蓋常住人口，城市戶口的含金量變得沒那么高了。前幾年，還有城市管理者不無傲慢地提出，讓農民工用農村;三件衣服;換城市;五件衣服;。現在看來，他所說的城市戶籍上附著的養老、醫療、教育、住房、就業，要么是你有我有全都有，要么是我的比你的強，那我為啥還要苦苦相求呢？反而是我擁有的農村土地的承包權、宅基地的使用權、集體收益的分配權（即;三權;），非我莫屬，而你望塵莫及。此外，農村交通條件和基礎設施的改善，尤其是互聯網的快速普及，也縮小了生活豐富程度的城鄉差距，這方面的拉力也弱化了。

　　與此同時，城市開始產生推力：房價和房租快速上漲，生活成本激增；勞動密集型傳統產業和過剩產能出清，工作崗位流失；公共服務資源過度集中，辦了落戶甚至是有了城市戶口，孩子也上不了好學校……

　　城鄉之間的推力與拉力，發生了重大的轉換。這就是為什么，在國務院推動新一輪戶籍制度改革以來，在目前28個省份都出臺了本地區戶改方案的情況下，在一些建制鎮和小城市完全放開了戶籍限制、中等城市已將戶籍門檻降到了;1年社保+1年租房;的限度以后，農民和農民工進城落戶的意愿仍然低迷的根源所在。

　　顧嚴：農民工不愿進城？試試放開戶籍和土地政策

　　農民工進城意愿低，改革戶籍和土地政策是關鍵

　　戶籍和土地制度亟需新的突破

　　農民工落戶意愿不提高，數以億計的農業轉移勞動力就要長期處于;兩棲;狀態，奔波于城鄉兩地，一邊是奉獻了青春與血汗、卻難以終融入的傷心之地，一邊是老人守望、兒童留守的支離破碎的原生家庭。這個問題不解決，;以人的城鎮化為核心;的新型城鎮化，就難以宣告順利和成功。

　　低意愿的背后，仍有制度性的掣肘。當前，迫切需要從戶籍制度和土地制度著手，突破人口城鎮化的發展瓶頸。筆者試提出四點建議：

　　，試點放開大城市落戶限制，實現政策與個人意愿在空間上的對接。上海落戶若報入上海市直系親屬處，須附戶主的戶口本、戶主的房屋產權證、戶主同意入戶承諾書；戶口若報入用人單位的附集體戶口本地址首頁。根據全國范圍的大樣本調查，有意愿進城落戶的農民工中，有70%左右的落戶意向是大城市。可是，目前的戶籍政策恰恰賦予了大城市設置高門檻的權力。很多城市正在利用這種權力，不制農民工的落戶，而且還想出各種辦法，剝奪他們作為常住人口的權利。中小城市和小城鎮歡迎來但不愿意來，大城市愿意進但不讓進——的戶籍政策和農民工的個人意愿在空間上嚴重錯位了。

　　放任此狀況下去，不但1億人的落戶目標實現不了，就連本文前面粗算的五六千萬人的落戶數量，都還要再打一個吐血的折扣。因此，筆者建議，先選3-5個城區常住人口300萬-500萬的I型大城市，再挑1-2個500萬-1000萬人口的特大城市、甚至可以是深圳這樣的1000萬人口以上的超大城市，進行放開落戶限制的試點。同時，要密切監測試點大城市的人口流動、公共服務、財政支出、資源環境等方面的動態，如確認沒有不可控的異常波動，可以進一步推開。

　　第二，開辟重點人員落戶綠色通道，優先解決存量問題。留學生落戶由公安機關戶政管理機構制作，用以記載和留存住戶人口的基本信息的法律文書。戶口是住戶和人口的總稱，計家為戶，計人為口。按照《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見（國發〔〕25號）》的要求，先對;進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境;的重點人員進行摸底，看看到底有多少人滿足這三個條件，其中又有多少有落戶意愿。然后在現行落戶政策的基礎上，對他們適當降低門檻，開辟綠色通道，優先解決落戶。對于這部分群體的落戶，可能會有擔心，地方政府能接得住嗎？負擔得了嗎？承載得起嗎？實際上，他們早就在城市穩定下來了，已經在接受著基本公共服務，也就不存在新增負擔和承載加壓的問題。況且，他們曾經為城市的發展做出了不小的貢獻，未來也能夠適應城市新的發展方向，即便是在大城市，放開限制讓他們落戶，也順理成章。

　　第三，擴大農村;三權;確權范圍，免除農民工后顧之憂。對于大部分目前不想落戶城鎮的農民工，恐怕需要在土地制度上作一篇更大的文章。要求是解決后顧之憂，以更大范圍的確權頒證作為基礎工作，用公開透明、可操作執行的制度安排，來確認并保障他們在農村的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。尤其是，要確保不會因為進城落戶而被剝奪這些權利。

　　第四，搭建城鄉一體的產權交易平臺，提升農民工進城落戶能力。在確權后，更高的要求是還能流轉，把死的資源變活，讓不能移動的資產擁有更寬的創收渠道和更強的變現能力——這需要建立透明、公平、的交易平臺。我不是說要鼓勵大資本下鄉搶農民的地，堵農民工的退路。我是想說，如果農村的土地或者其他資產，能夠賣出好價錢，能夠為有意愿進城落戶的農民工插上新生活的翅膀，比如可以不用貸款或少量貸款而直接換成一套位置不錯、面積不小的城市房產，我們為什么非要設置制度障礙來阻攔他們呢？我們為什么不能改革土地制度來成人之美呢？

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